Sääntely – syyllinen kaikkeen?

Kirjoittaja Marko Myller työskentelee Finanssivalvonnassa pankkivalvonnan osastopäällikkönä, Euroopan pankkiviranomaisen hallintoneuvoston jäsenenä sekä Euroopan keskuspankin valvontaneuvoston varajäsenenä. Blogissa käydään läpi sääntelyn historiaa ja tarkastellaan, miten kriisit ovat muokanneet pankkisääntelyä sekä miksi riskinkestävyydestä ei ole varaa tinkiä.

Pankit ovat keskeisessä roolissa yhteiskunnan jokapäiväisessä toiminnassa. Pankkisektorin merkitys rahoituksen välittäjänä on suuri etenkin Euroopassa, jossa kotitalouksien lisäksi myös pienet ja keskisuuret yritykset hakevat usein rahoitusta pankeista markkinaehtoisen rahoituksen sijaan. Luotettavat ja vakaat pankit ovat välttämättömiä yhteiskunnan ja talouden toiminnalle.

Historia ja useat pankki- ja finanssikriisit osoittavat, että sääntelyä tarvitaan rahoitusmarkkinoiden vakauden turvaamiseksi. Rahoitusmarkkinoilta – pankeista ja muilta toimijoilta - lähtöisin olevat kriisit aiheuttavat tyypillisesti yhteiskunnalle suurta haittaa ja kustannuksia. Rahoitusjärjestelmän ongelmat leviävät myös herkästi maasta toiseen. Kriisien jälkiä siivotessa sääntelyä yleensä kiristetään, jotta voitaisiin estää ongelmien toistuminen. Kriisien opit alkavat kuitenkin jonkin ajan kuluttua unohtua ja vaatimukset sääntelyn keventämisestä voimistuvat. Sääntelyn kehityksessä onkin nähtävissä samankaltaista syklisyyttä kuin taloudessa. Finanssimarkkinoiden sääntelyllä kuitenkin tavoitellaan vakautta pitkällä aikavälillä kaikissa talouden suhdannetilanteissa.    

Miksi pankkeja säännellään?

Pankkien sääntely ei ole itsetarkoitus vaan väline, jolla pyritään turvaamaan rahoitusmarkkinoiden vakaa toiminta eli rahoituksen välittyminen ja asiakkaiden, kuten tallettajien, asema. Yksinkertaistaen perinteinen pankkitoiminta on liiketoimintaa toisten varoilla: pankit ottavat vastaan talletuksia asiakkailta ja myöntävät varoista edelleen luottoja. Pankkien talletuksille maksama korko on tyypillisesti matalampi kuin lainoista perittävä korko, ja tästä erotuksesta pankit saavat merkittävän osan tuotoistaan.

Sääntely edellyttää pankeilla olevan myös omaa pääomaa esimerkiksi mahdollisten luottotappioiden kattamiseksi. Näillä pääomavaatimuksilla varmistetaan, että pankeilla on myös omia varoja kiinni liiketoiminnassa, johon liittyy väistämättä riskejä. Pankkien sääntelyä ja pääomavaatimuksia tarvitaan siis sen varmistamiseksi, että pankkien asiakkaat tai muut velalliset eivät kärsi, vaikka ajoittain osa pankkien riskeistä toteutuisi, esimerkiksi jonkun pankilta lainaa ottaneen yrityksen ajautuessa maksukyvyttömäksi. 

Kriisit ovat muokanneet pankkisektoria ja sen sääntelyä - meillä ja muualla

Historiassa monen kriisin juurisyynä on ollut liian leväperäinen luotonanto. Yhdysvalloista liikkeelle lähteneen globaalin finanssikriisin sytykkeinä toimivat nk. subprime-luotot eli asuntolainat, joita oli myönnetty asiakkaille, joiden takaisinmaksukyky oli liian heikko. Irlannin asuntomarkkinat ja rakentaminen ylikuumenivat 2000-luvun alussa löyhän luotonannon siivittäminä. Ylikuumenemista seurasi romahdus, jonka jälkiä siivottiin pitkään. Pelkästään Euroopasta löytyy tältä vuosituhannelta monia esimerkkejä tilanteista, joissa tappiollisia pankkeja on jouduttu tukemaan pääomittamalla tai kansallistamalla. Tappiota tekevä pankki tai pankkisektori, jonka taseessa on merkittävä määrä järjestämättömiä luottoja, on myrkkyä koko talouden toiminnalle, koska ongelmissa olevat pankit eivät pysty hoitamaan tehtäväänsä rahoituksen välittäjinä.

Suomen pankkisektori on toiminut vakaasti useiden vuosikymmenten ajan, mikä on hienoa. Edellinen merkittävä kriisi Suomen pankkisektorilla kohdattiin 1990-luvun alkupuolella, ja tämän seurauksena Suomen pankkisektorilla nähtiin merkittäviä uudelleenjärjestelyjä. Pahiten velkaantuneilla kotitalouksilla ja yrityksillä kesti vuosikymmeniä selvitä 1990‑luvun lamasta. Työelämästä alkavat pikkuhiljaa poistua ne sukupolvet, jotka muistavat, millaisia aikoja nuo pankkikriisin vuodet olivat. Jos kriiseistä yrittää löytää jotain positiivista, niin hyviä oppimisen paikkoja ne varmasti ovat. Oppien pohjalta toimintaa voidaan parantaa ja pyrkiä välttämään vastaavat ongelmat jatkossa. Muisti kuitenkin on usein valitettavan lyhyt. 

Globaalin finanssikriisin jälkeen tarve rahoitusmarkkinoiden ja pankkien sääntelyn uudistamiselle ja parantamiselle oli ilmeinen. Pankkien sääntely pohjautuu pitkälti kansainvälisiin Baselin pankkivalvontakomitean suosituksiin. EU:ssa nämä vaatimukset sisällytetään lainsäädäntöön eli asetuksiin ja direktiiveihin sekä kansalliseen lainsäädäntöön. Lisäksi Euroopan pankkiviranomainen (EBA) täydentää yhteistä sääntökirjaa antamalla alemman tason ohjeistuksia.  Tämä edesauttaa yhteisen eurooppalaisen markkinan toimivuutta ja tasapuolisia kilpailuedellytyksiä pankkien välillä. Yhteinen sääntökirja myös mahdollistaa palveluiden tarjonnan helpommin maasta toiseen.

Yhteiset säännöt aina kompromisseja

Finanssikriisin jälkeen sääntelyä on kehitetty vaiheittain. Merkittävimmät finanssikriisin jälkeiset sääntelyuudistukset tulivat voimaan 2010-luvun alkupuolella. Tämän jälkeen on tehty täsmennyksiä ja täydennyksiä. Vaikka jokaiselle muutokselle on ollut tarve ja peruste niitä laadittaessa, pala palalta täydentäen rakennettu lopputulos ei välttämättä ole täysin optimaalinen. Jos olisi mahdollisuus suunnitella rahoitusmarkkinoiden sääntely täysin puhtaalta pöydältä, lopputulos voisi olla yksinkertaisempi. Tällaista mahdollisuutta ei kuitenkaan tosielämässä yleensä ole. Toisinaan joku vaatimus eurooppalaisessa sääntökirjassa voi tuntua hassulta suomalaisin silmin, mutta yhteiset säännöt ovat aina kompromisseja, joissa pyritään ottamaan huomioon eri maiden käytäntöjä ja tarpeita.

Jos finanssikriisin jälkeen luotua sääntelykehikkoa ei olisi, 2020-luvun myllerrysten vaikutukset talouteen ja pankkeihin olisivat voineet olla vakavammat. Eurooppalaiset ja pohjoismaiset pankit ovat toimineet vakaasti pandemiasta, Venäjän hyökkäyssodasta, joidenkin yhdysvaltalaispankkien ja sveitsiläisen pankin kaatumisesta ja korkosokista huolimatta.  

Sääntelyn yksinkertaistaminen on perusteltua mutta romuttaminen ei

Sääntelyn simplifikaatio eli yksinkertaistaminen on tällä hetkellä pinnalla, mutta niin on ollut aiemminkin. Aiheesta on ainakin Pohjoismaiden välillä keskusteltu jo vuosia, ja pohjoismaiset viranomaiset ovat olleet edelläkävijöitä tässä asiassa. Keskustelujen pohjalta laadittiin kesällä 2024 yhteinen pohjoismaisten valvojien allekirjoittama kirje eurooppalaisille pankki-, vakuutus- ja markkinavalvontaviranomaisille (EBA, EIOPA, ESMA) (linkki). Peräänkuulutimme yksinkertaisempaa, mutta riittävän tiukkaa sääntökirjaa. Euroopanlaajuinen keskustelu yksinkertaistamisesta käynnistyi kuitenkin kunnolla vasta Draghin raportin(linkki) myötä.

Vuonna 2025 valvontaviranomaiset pohtivat laaja-alaisesti keinoja sääntelyn ja valvonnan yksinkertaistamiseksi. Euroopan pankkiviranomainen EBA asetti helmikuussa 2025 työryhmän, jonka tehtävänä oli antaa ehdotuksia pankkisääntelyn ja -valvonnan yksinkertaistamiseksi. Lokakuussa (linkki) julkaistiin yhteensä 21 yhteisymmärryksessä valmisteltua ehdotusta. Suositukset voidaan pääpiirteissään jakaa neljään kategoriaan:

• Euroopan pankkiviranomaisen (EBA) valmisteleman alempitasoisen sääntelyn yksinkertaistaminen ja järkevöittäminen
• Pankkien raportointitaakan keventäminen
• Sääntely- ja valvontakehikon selkeyttäminen ja yhdenmukaistaminen
• Euroopan pankkiviranomaisen sisäiset työjärjestelyt.

Suositukset ovat eri tasoisia ja niiden toteutukselle on määritetty aikavälit. Osa suosituksista on mahdollista toteuttaa Euroopan pankkiviranomaisen ja kansallisten pankkivalvojien toimin ilman lainsäädäntömuutoksia. Suositusten jatkovalmistelu on mukana Euroopan pankkiviranomaisen vuoden 2026 työohjelmassa (linkki).

Myös Euroopan keskuspankin (EKP) pankkivalvonta tarttui toimeen, ja EKP:n valvontaneuvoston ohjauksessa laadittiin konkreettisia ehdotuksia pankkivalvonnan vaikuttavuuden, tehokkuuden ja riskiperusteisuuden parantamiseksi (linkki). Ehdotuksiin kuuluvat muun muassa:

• valvojan päätöksentekoprosessien nopeuttaminen
• pankkien vakavaraisuuslaskennassa käyttämien sisäisten mallien nopeampi hyväksyminen
• stressitestauksen virtaviivaistaminen
• nopeutetut päätösprosessit yksinkertaisissa pankkien omiin varoihin liittyvissä järjestelyissä
• valvontaraportoinnin yksinkertaistaminen
• kohdennetummat tarkastukset.

Pankkivalvontaan ehdotetuista parannuksista voidaan valtaosa toteuttaa ilman sääntelymuutoksia, mikä nopeuttaa ehdotusten toimeenpanoa. Osa työn tuloksista näkyy siis erityisesti EKP:n suorassa valvonnassa oleville pankeille jo kohtuullisen pian, ja jotkut on jo toteutettukin.    

Myös EKP:n neuvoston asettama korkean tason työryhmä on antanut ehdotuksia pankkisääntelyn yksinkertaistamiseksi (linkki). Ehdotusten tarkoituksena on yksinkertaistaa pankkisääntelyä ja samalla ylläpitää Euroopan pankkijärjestelmän riskinkestävyyttä sekä varmistaa, että pankkivalvonta-, makrovakausvalvonta- ja kriisinratkaisuviranomaiset saavuttavat tavoitteensa tehokkaasti.

Viranomaisten viesti on selkeä: yksinkertaistaminen on tarpeen, mutta rahoitusjärjestelmän riskinkestävyys ei saa heikentyä. Muutokset tulee valmistella huolella ja menneistä kriiseistä tulee ottaa opiksi. Uuden kriisin siemeniä ei tule kylvää sääntelykehikkoa heikentämällä, vaan sääntelyllä tulee jatkossakin ylläpitää rahoitusjärjestelmän vakautta ja luotettavuutta.