Euroopan unionin pankkisääntely Baselin suositusten loppuunsaattamiseksi valmisteilla
Baselin pankkivalvontakomitea1 julkaisi joulukuussa 2017 pitkään valmistelussa olleet uudistukset vuonna 2010 antamiinsa Basel III -standardeihin. Uudistuspakettia seurasivat komitean joulukuussa 2018 julkaisemat uudistukset pankkien vakavaraisuustietojen tiedonantovelvollisuuksiin sekä tammikuussa 2019 julkaisemat uudistukset markkinariskin vakavaraisuusvaatimuksiin liittyen. Baselin pankkivalvontakomitean tekemillä uudistuksilla pyritään parantamaan pankkien vakavaraisuuslukujen vertailtavuutta ja läpinäkyvyyttä sekä palauttamaan luottamus riskipainotettujen saamisten laskentatapaan. Niillä pyritään myös pienentämään riskiä perusteettomista eroista vakavaraisuusvaatimuksissa eri pankkien ja eri maiden välillä.
Komitean vuoden 2010 vaatimukset kohdistuivat ennen kaikkea vakavaraisuusvaatimusten yleiseen tasoon sekä omiin varoihin ja niiden laatuun. Vuoden 2017 uudistukset koskevat erityisesti riskipainotettujen erien laskentaa.
Päivitetyt Baselin pankkivalvontakomitean standardit pannaan Euroopassa täytäntöön yhtenäisellä EU-lainsäädännöllä. Euroopan komissio on parhaillaan valmistelemassa täytäntöönpanoon liittyvää ehdotustaan voimassa olevan vakavaraisuussääntelyn2 muuttamiseksi. Tarkoituksena on, että eurooppalaisesta lainsäädännöstä tulee mahdollisimman yhdenmukainen Baselin pankkivalvontakomitean standardien kanssa. Eurooppalaiseen pankkitoimintaan liittyy kuitenkin erityispiirteitä, joiden johdosta komitean suosituksista voi olla perusteltua poiketa joiltain osin. Muun muassa Euroopan pankkiviranomainen on antanut komissiolle suosituksensa siitä, kuinka Baselin pankkivalvontakomitean standardit tulisi panna täytäntöön Euroopassa.
Basel III -uudistukset lisäävät standardimenetelmien riskiperusteisuutta ja rajoittavat sisäisten mallien avulla saavutettuja pääomahyötyjä
Useiden selvitysten mukaan pankkien riskipainotettujen erien välillä on huomattavaa hajontaa, jota ei voida selittää pelkästään pankkien riskiprofiilien eroilla. Lisäksi sisäisten mallien avulla on kevennetty pankkien pääomavaateita merkittävästi suhteessa standardimenetelmiin.
Basel III -uudistukset lisäävät luottoriskin standardimenetelmän osalta esimerkiksi yritys-, laitos- ja vähittäisvastuiden sekä oman pääoman ehtoisten vastuiden pääomavaateiden riskiperusteisuutta. Erityisesti luokittelemattomien yritys- ja laitosvastuiden sekä asuin- ja liikekiinteistövakuudellisten vastuiden riskinmääritys tarkentuu.
Luottoriskin sisäisten luottoluokitusten menetelmää koskevat uudistukset rajoittavat sisäisten mallien käyttömahdollisuuksia sekä mallien keskeisten parametrien sallittuja arvoja.
Myös markkinariskin standardimenetelmä muuttuu riskiperusteisemmaksi ja sisäisten mallien hyväksyntä ja mittaaminen tarkentuu. Lisäksi kaupankäyntivaraston käsite selventyy, jotta tase-erien siirtoa kaupankäyntivaraston ja rahoitustaseen välillä pääomavaatimusten pienentämistarkoituksessa voidaan rajoittaa.
Operatiivisen riskin pääomavaateen laskennassa sovelletaan standardimenetelmää, joka korvaa kaikki nykyiset operatiivisen riskin pääomavaateen laskentamenetelmät. Uudistettu menetelmä on nykyistä standardimenetelmää riskiperusteisempi. Se yksinkertaistaa operatiivisen riskin pääomavaateen laskentakehikkoa, mikä puolestaan parantaa operatiivisen riskin riskipainotettujen erien vertailtavuutta.
Operatiivisen riskin lisäksi sisäisten mallien käyttömahdollisuudesta luovutaan myös vastuun arvonoikaisuriskin (CVA-riski) osalta.
Myös globaalin rahoitusjärjestelmän kannalta merkittävien pankkien omavaraisuusastevaadetta kiristetään asettamalla niille ylimääräinen omavaraisuusastepuskuri.
Basel III -uudistusten vaikutukset ja voimaantulo
Käytännössä merkittävin uudistus on sisäisiä malleja soveltaville pankeille asetettava riskipainotettujen erien alaraja, joka rajoittaa sisäisten mallien avulla saavutettavia pääomahyötyjä. Vakavaraisuuslaskennassa sovellettavan riskipainotettujen erien kokonaismäärän on oltava vähintään 72,5 prosenttia riskipainotettujen erien kokonaismäärästä, joka saataisiin soveltamalla Basel III -uudistusten mukaisia standardimenetelmiä.
Tehtyjen vaikutusarvioiden mukaan Baselin pankkivalvontakomitean tekemien uudistusten vaikutus eurooppalaisiin pankkeihin on selkeästi globaalia keskitasoa suurempi. Vaikutus kohdistuu voimakkaimmin pankkeihin, joissa sisäisiä malleja käytetään eniten ja jotka saavat sisäisten mallien avulla kevennettyä pääomavaateitaan merkittävästi suhteessa standardimenetelmiin. Sisäisiä malleja käytetään keskimääräistä enemmän esimerkiksi Belgian, Alankomaiden ja Pohjoismaiden pankkisektoreilla.
Uudistuksen on arvioitu alentavan merkittävästi Suomen pankkisektorin vakavaraisuuslukuja. Vaikutus pankkien kokonaispääomavaatimuksiin määräytyy ennen kaikkea sen perusteella, millä tavalla eri pääomavaatimukset huomioidaan sisäisten mallien pääomahyötyjä rajoittavan riskipainotettujen erien alarajan laskennassa. Vakavaraisuusvaatimukset ylittävän omien varojen puskurin määrä alenisi merkittävästi, jos alarajaa sovellettaisiin kaikkiin EU-lainsäädännön mukaisiin pääomavaatimuksiin. Tällöin vakavaraisuuskehikon riskiperusteisuus heikkenisi, koska sisäisten mallien vaikutus pankin vakavaraisuustilanteeseen pienenisi.
Alarajan soveltaminen kaikkiin EU-lainsäädännön pääomavaatimuksiin ei olisi yhdenmukaista Baselin pankkivalvontakomitean standardien kanssa. Standardien mukaan alarajaa pitäisi soveltaa vain vähimmäispääomavaatimukseen (ns. Pilari 1 -vaatimukset), kiinteään ja vastasykliseen lisäpääomavaatimukseen sekä rahoitusjärjestelmän ja maailmanlaajuisen rahoitusjärjestelmän kannalta merkittäviä luottolaitoksia koskeviin lisäpääomavaatimuksiin (ns. OSII- ja GSII-vaatimukset).
Basel III -uudistusten implementoinnin yhteydessä tulisi huolehtia siitä, että vakavaraisuuskehikon riskiherkkyyttä ei vähennetä liikaa. Käytännössä riskiherkkyyttä voitaisiin pyrkiä säilyttämään esimerkiksi niin, että riskipainotettujen erien alarajaa ei huomioitaisi alkuperäiseen Basel-kehykseen kuulumattomien pääomavaatimusten (järjestelmäriskipuskuri, harkinnanvaraiset lisäpääomavaatimukset eli ns. Pilari 2 -vaatimukset) laskennassa. Toinen vaihtoehto voisi olla riskipainotettujen erien alarajan aiheuttaman pääomavaatimusten kasvun osittainen kompensointi esimerkiksi Pilari 2 -vaatimuksia tai makrovakausvaatimuksia alentamalla. Jälkimmäisen vaihtoehdon toteuttamiskelpoisuuden arviointi edellyttää vaikutusanalyysin tekemistä.
Baselin pankkivalvontakomitean Basel III -uudistusten standardit tulevat voimaan 1.1.2022. Riskipainotettujen erien alaraja saatetaan voimaan vaiheittain viiden vuoden siirtymäjakson aikana. Euroopan komissio antaa ehdotuksensa uudeksi EU-lainsäädännöksi vuoden 2020 aikana. Sitovien säännösten voimaantulon ajankohta riippuu kuitenkin siitä, millä aikataululla niiden sisällöstä päästään yksimielisyyteen EU-jäsenmaiden ja parlamentin välillä.
1 Baselin pankkivalvontakomitea (BCBS) on kansainvälinen, 28 maan keskuspankkien ja pankkivalvontaviranomaisten yhteistyöelin, joka antaa standardeissaan suosituksia kansainvälisesti aktiivisten pankkien valvontaan ja vakavaraisuusvaatimuksiin liittyen. Komitean standardit eivät ole sitovaa lainsäädäntöä, mutta sen jäsenet ovat sitoutuneet viemään suositukset kansalliseen sääntelyynsä. Euroopassa komitean standardit pannaan täytäntöön EU-lainsäädännössä, joita kaikkien pankkien on lain nojalla noudatettava.
2 Ns. Euroopan vakavaraisuusasetus 575/2013 (CRR) ja sen päivitys 2019/876 (CRR2).