Yksinkertaisempi voisi olla kauniimpaa – myös makrovakaussääntelyssä
Kirjoittaja Arttu Kiviniemi työskentelee Finanssivalvonnassa Taloudellinen analyysi -toimiston toimistopäällikkönä.
EU:n pankkisääntely on vuosien varrella kasvanut monimutkaiseksi kokonaisuudeksi, jossa eri vaatimukset kytkeytyvät toisiinsa. Tämä voi heikentää makrovakauspolitiikan tehokkuutta ja vaikeuttaa sen vaikutusten arviointia – erityisesti kriisitilanteissa. Yksinkertaisempi ja selkeämpi sääntely voisi parantaa politiikan toimivuutta ja ennakoitavuutta ilman, että rahoitusjärjestelmän riskinkestävyys vaarantuisi.
Huolet Euroopan talouden kilpailukyvystä ovat korostuneet julkisessa keskustelussa viime vuosina. Monimutkaiseksi kehittyneen EU-sääntelyn aiheuttamat kustannukset ja hallinnollinen taakka yrityksille on nimetty yhdeksi eurooppalaisten yritysten kansainvälistä kilpailukykyä heikentäväksi tekijäksi. Myös eurooppalaisen pankkisääntelyn yksinkertaistamistarpeet ovat nousseet keskusteluun, kun on pohdittu keinoja parantaa innovaatioiden ja kestävän talouskasvun edellyttämän rahoituksen saatavuutta ja välittymistä. Globaalin finanssikriisin jälkeen koko rahoitusjärjestelmän vakautta turvaamaan luotu makrovakaussääntely1 on yksi pankkisääntelyn osa-alueista, jossa on nähty mahdollisuuksia yksinkertaistaa ja yhdenmukaistaa pelisääntöjä.
Sääntelyn yksinkertaistamisen ei tulisi kuitenkaan tarkoittaa rahoitusjärjestelmän riskinkestävyyden heikentämistä. Pankkien vahva vakavaraisuus tutkitusti pienentää talouden vakavien taantumien ja pankkikriisien riskejä sekä niiden yhteiskunnallisia kustannuksia. Osin makrovakaussääntelyn ja käyttöön otettujen makrovakausvälineiden vahvistaman riskinkestävyytensä ansiosta eurooppalaispankit ovatkin olleet viime vuosien kriiseissä osa ratkaisua eivätkä ongelmien lähde. Mahdollisilla sääntelymuutoksilla ei tule vesittää näitä makrovakauspolitiikalla saavutettuja kiistattomia hyötyjä, jotka jäävät liian usein havaittujen ongelmakohtien ja puutteiden varjoon sääntelymuutostarpeita koskevassa keskustelussa.
Vaatimuskehikon rakenteen yksinkertaistaminen voisi parantaa makrovakauspolitiikan tehokkuutta
EU-alueella pankkeihin sovellettavien pääoma- ja kriisinratkaisuvaatimusten muodostama kokonaisuus sisältää useita rinnakkaisia vaatimuksia, joita voidaan täyttää osittain samoilla pääoma- tai velkainstrumenteilla. Eurooppalaispankkeihin voikin tällä hetkellä kohdistua peräti 10 erilaista rinnakkain sovellettavaa vakavaraisuus- ja kriisinratkaisuvaatimusta.2 Rinnakkaisten vaatimuskokonaisuuksien sisällä on puolestaan useita erillisiä, esimerkiksi eri riskien kattamiseen tarkoitettuja vaatimuksia, joiden alittamisella on erilaisia seurauksia.3
Vakavaraisuusvaatimuskehikon monimutkainen rakenne hankaloittaa pankkien tosiasiallisen riskinkestävyyden arviointia ja voi heikentää makrovakauspolitiikan tehokkuutta. Esimerkiksi sijoittajien, luottoluokittajien, viranomaisten ja pankkien itsensä voi olla hankala arvioida, mikä vaatimus pankille on milläkin ajanhetkellä kirein. Toisiinsa kytköksissä olevat vaatimukset voivat myös heikentää politiikkatoimien tehokkuutta kriisitilanteessa, jos pankki ei pysty täysimääräisesti käyttämään makrovakauspuskureitaan tai niiden mahdollisesta alentamisesta vapautuvia pääomia luotonantoon tai tappioiden kattamiseen ilman jonkin toisen vaatimuksen rikkomista. Ilmiö on varsin relevantti myös Suomessa: kotimaisten pankkien makrovakauspuskureista vain noin 40 % olisi kriisitilanteessa tosiasiallisesti käytettävissä. Aihetta on kuvattu tarkemmin Finanssivalvonnan syyskuussa julkaistussa analyysiartikkelissa.
Makrovakauspolitiikan toimivuutta parantavia konkreettisia muutosvaihtoehtoja on tarkasteltu esimerkiksi Euroopan järjestelmäriskikomitean ESRB:n vuonna 2021 julkaisemassa raportissa. Erityisesti muutokset, jotka rajoittaisivat makrovakauspuskurien täyttämiseen sitoutuneiden pääomien käyttöä muiden vaatimusten täyttämiseen, parantaisivat makrovakauspolitiikan toimintakykyä kriisitilanteissa. Joissakin ehdotuksissa on pohdittu myös eri vaatimuskokonaisuuksiin sisältyvien erillisvaatimusten, kuten erilaisten makrovakauspuskurivaatimusten, lukumäärän vähentämistä ja yhdistämismahdollisuuksia kehikon rakenteen selkeyttämiseksi ja ymmärrettävyyden parantamiseksi.4
Yhdenmukaisemmat pelisäännöt makrovakausvälineiden soveltamiselle lisäisivät makrovakauspolitiikan ennakoitavuutta
Vaatimuskehikon monimutkaisen rakenteen lisäksi makrovakauspolitiikan toimivuutta voivat heikentää merkittävät erot makrovakausvaatimusten soveltamiskäytännöissä ja mitoituksessa eri maiden välillä. Käytännössä nämä erot ilmenevät esimerkiksi niin, että samoja riskejä saatetaan eri maissa kattaa eri välineillä tai samoja välineitä käyttää eri riskien kattamiseen.
Makrovakausvälineiden epäyhtenäisiä soveltamiskäytäntöjä5 selittää ainakin osittain se, ettei EU-sääntelyssä tällä hetkellä määritellä kovin tarkasti, miten eri välineitä tulisi käyttää ja miten ne tulisi mitoittaa. Puskurivaatimuksia koskeva sääntely on direktiivipohjaista, minkä vuoksi soveltamiskäytäntöjen eroja voivat selittää myös erot direktiivin täytäntöönpanossa kansalliseen lainsäädäntöön. Luotonottajiin kohdistuvia makrovakausvälineitä (ml. välineiden määritelmät) säännellään sen sijaan pelkästään kansallisesti tällä hetkellä. Lisäksi makrovakausvälineiden soveltamista koskeva päätöksenteko on lähes yksinomaan kansallista, eikä välineiden käytön yhdenmukaisuutta käytännössä valvota tai ohjata kovin tiukasti EU- ja ETA-alueella.6
Makrovakausvaatimusten soveltamisen selkeämmät ja yhdenmukaisemmat pelisäännöt EU- ja ETA-alueella parantaisivat makrovakauspolitiikan ennakoitavuutta ja toimivuutta. Tätä tarvetta on korostettu jo aiemmin muun muassa Finanssivalvonnan lausunnossa Euroopan komission konsultaatioon eurooppalaisen makrovakaussääntelyn kehitystarpeista.7 Lisäksi Euroopan pankkiviranomaisen EBAn tuoreessa sääntely- ja valvontakehikon yksinkertaistamista koskevassa raportissa on peräänkuulutettu eri vaatimusten vaikutusten kokonaisvaltaisempaa arviointia.
Euroopan komission on tarkoitus laatia vuonna 2026 raportti eurooppalaisen pankkisääntelyn ja -valvonnan asianmukaisuudesta sekä Euroopan pankkisektorin tilanteesta ja kilpailukyvystä. Tässä yhteydessä on odotettavissa myös ehdotuksia eurooppalaisen pankkisääntelyn yksinkertaistamiseksi.
1 Makrovakauspolitiikan päätavoitteena on pienentää finanssikriisien ja muiden rahoitusjärjestelmän vakavien häiriöiden todennäköisyyttä ja haitallisia vaikutuksia reaalitalouteen. Tähän pyritään mm. rahoitusjärjestelmän riskinkestävyyttä tukevilla lisäpääomavaatimuksilla (ns. makrovakauspuskurivaatimukset) sekä luotonottajiin kohdistuvilla, riskipitoista luotonantoa rajoittavilla välineillä (esim. enimmäisluototussuhde, enimmäisvelkasuhde, enimmäisvelanhoitorasitus, maturiteettirajoitteet).
2 Riskiperusteiset pääomavaatimukset, riskipainottamattomiin saamisiin perustuvat omavaraisuusastevaatimukset (leverage ratio) sekä kriisinratkaisuviranomaisen asettamat omien varojen sekä alentamis- tai vaihtokelpoisten velkojen vähimmäisvaatimukset (Minimum Requirements on Own Funds and Eligible Liabilities, MREL).
3 Pankkien EU-tason pääoma- ja kriisinratkaisuvaatimuskehikkoa on kuvattu kattavasti esim. raportissa EBA (2024) Stacking orders and capital buffers.
4 Ks. esim. EBA (2025) Report on the Efficiency of the Regulatory and Supervisory Framework; Joachim Nagel (12.9.2025) Banking regulation: as complex as necessary, as simple as possible.
5 Ks. esim. Euroopan komissio (2024) Commission report on the macroprudential review; Greco, Grodzicki & Vogel (2025) Heterogeneity in buffers set for systemically important banks in the European banking union.
6 Euroopan keskuspankilla (EKP) on SSM-alueella mahdollisuus korottaa kansallisia, EU-sääntelyyn pohjautuvia makrovakauspäätöksiä. Lisäksi tietyissä tapauksissa makrovakausvaatimusten soveltaminen edellyttää Euroopan järjestelmäriskikomitean (ESRB) lausuntoa sekä Euroopan komission hyväksyntää.
7 Euroopan komissio (2021) Targeted consultation on improving the EU’s macroprudential framework for the banking sector.