Päätösvalta säilyy valvottavalla – valvojan rooli on varmistajan

Kirjoittaja Kaisa Forsström työskentelee Finanssivalvonnassa Vakuutusvalvonnan osastopäällikkönä.

Valvojan työssä muutama kysymys toistuu. Yksi sellainen on valvojan rooli tilanteissa, joissa sääntelyssä on tulkinnanvaraa. Lainsäädännössä ei käytännön syistä voida jokaista mahdollista yksityis- tai liike-elämän tilannetta huomioida.

Valvoja ei ole konsultti, mutta mielellään keskustelukumppani

Valvojan puoleen käännytään tavallisesti silloin, kun halutaan keskustella mahdollisista toimintamalleista tai tulkintavaihtoehdoista. Jos valvottavalle keskeistä hanketta tai päätöstä on keskustelun pohjalle riittävästi valmisteltu, voi dialogi parhaimmillaan tukea molempien – niin valvottavien kuin valvojankin toimintaa.

Keskeistä on valvottavan itse arvioida – tarvittaessa sisäisten valvontaprosessien ja -osaajien tuella ja ennen valvojalle esittelyä – liiketoiminnallisten näkökohtien lisäksi sääntelyn edellytysten toteutumista. Valvojan roolissa voimme keskustella jälkimmäisestä, kun valvottava on ensin itse selvittänyt kokonaisuuden. Näin toimien emme ajaudu valvottavan lainopilliseksi neuvonantajaksi ”in house” -lakiasiainyksikön tai asianajotoimiston sijaan taikka toimi molemmilla puolilla pöytää – ensin neuvoen ja jälkikäteen tehtyjä päätöksiä valvoen. Näissä keskusteluissa pysymme omassa roolissamme kuullen ennakoivasti, mitä valvonnan kentällä tapahtuu ja esimerkiksi minkälaisia tuotteiden tai palveluiden parantamisen innovaatioita ollaan käyttöönottamassa tai vaikka miten omia toimintamalleja tai sääntöjä ollaan muuttamassa.

Annamme toimivaltamme rajoissa myös toimintaamme liittyvän hallintoasian hoitamiseen yleistä neuvontaa sekä vastaamme asiointia koskeviin kysymyksiin ja tiedusteluihin. Jos asia ei kuulu valvojalle, opastamme oikeampaan osoitteeseen. Joissakin asioissa, jotka koskevat laajasti toimijoita, valvoja on esittänyt tulkintansa tai suosituksensa kirjallisesti. Tämä on voinut tapahtua esimerkiksi Finanssivalvonnan määräyksissä ja ohjeissa tai tiedotteiden muodossa. Tällä pyrimme paitsi varmistamaan valvonnan yhdenmukaisuuta myös helpottamaan toimijoiden toimintaa ennakoitavuutta vahvistamalla – valvojan kanta on etukäteen tiedossa

Päätöksenteon vaatima osaaminen siitä, mikä vakuutussektorilla on sallittua ja mahdollista, on kuitenkin oltava valvottavalla itsellään tai hankittava ulkopuolisilta palvelutarjoajilta. Sitä valtaa tai sen paremmin vastuuta ei voi siirtää valvojalle.

Valvoja ei ole valvottaviensa päätöksentekijä tai tuomioistuin

Sääntelyä ja vakiintunutta oikeuskäytäntöä on noudatettava, kuten myös ylimpien oikeusasteiden päätöksiä. Valvojalla ei ole niiden noudattamisesta vapauttavaa vihreää korttia tarjota – sääntely sitoo yhtä lailla valvojaa. Jos sääntely vaatii kehittämistä, ovat eduskunnalle lakeja valmistelevat tahot oikeampi osoite yhteydenotoille.

Laki on usein tulkinnanvarainen. Lain tulkinnan prosessit ovat ammattilaisille tuttuja lähteineen. Niin valvottava kuin valvojakin tavanomaisesti tulkitsevat lakia työssään.

Silloin, kun sääntely jättää tulkinnanvaraa ja kun selkeää tulkinnallista linjausta ei ole tulkintaa tukevista lähteistä saatavilla, tekee valvottava parhaan perustellun arvionsa ja toimii sen mukaisesti. Jos sääntely antaa aidosti liikkumavaraa sitä luonnollisesti voi käyttää. Valvojan kanssa mahdollisista ratkaisuista voi keskustella, mutta valvoja ei ole tuomioistuin; emme näissä keskusteluissa ratkaise asiaa sen paremmin toimijan kuin omasta puolestammekaan. Näkemyksemme voimme kertoa. Näkemys voi olla myös se, ettei asia ole selvä tai yksiselitteinen. Siksi valvoja ei myöskään anna näkemyksiään päätösmuodossa tilanteissa, joissa sillä ei ole sääntelyssä annettua päätösvaltaa. Finanssivalvonnalla ei ole lakiin perustuvaa oikeutta ennakkoratkaisujen antamiseen. Myös valituskelpoisen päätöksen antaminen pelkästään laintulkinnasta on hallintolain mukaan ongelmallista.

Valvoja on varmistaja

Valvojan rooli on varmistava. Meidän tehtävänämme on valvoa finanssimarkkinoilla vakuutustoimialoja niitä koskevan sääntelyn pohjalta. Yksi keskeinen varmistamisen keino on toimijoiden oman sisäisen valvonnan toimivuuden arviointi – mitä toimivampia ja paremmin resursoituja ovat mm. sääntelynmukaisuuden ja riskienhallinnan toiminnot, sitä harvemmin valvojalla on havaintoja puutteista tai toiminnan riskeistä keskusteluihin tuotavaksi. Ainakaan sellaisia, jotka eivät jo olisi valvottavan itsensä tiedossa.

Valvojan työ on pitkälti jälkikäteisvalvontaa, ja tarvittaessa puutumme sääntelynvastaiseen toimintaan. Pyrimme kuitenkin toimimaan ennakoivasti, varmistamaan jo etukäteen vakuutettuja etuja silloin, kun saamamme tiedot siihen antavat aihetta, ja näin toimimaan valvottaviamme kohtaan ennakoitavasti. Siksi haluamme avoimesti keskustella ja kuulla valvonnallisesti merkittävistä ajankohtaisista asioista ja miten toimijat ovat arvioineet sääntelyn niitä tukevan.

Valvoja ei ole valvottavan puolesta päätöksiä tekevä tai sen paremmin niiden valmistelusta vastaava. Sääntelynmukaisiin yrityksen liiketoimintaa koskeviin ratkaisuihin tai esimerkiksi sijoituspäätöksiin emme ota kantaa. Päätöksiä teemme vain asioissa, joissa päätösvalta on erityisesti meille annettu.  Katseemme on toiminnan sääntelyn mukaisuuden varmistamisessa, markkinoiden toimivuudessa ja finanssimarkkinoiden vakauden edellyttämässä vakuutus- ja eläkelaitosten ja muiden valvottaviksemme säädettyjen vakaassa toiminnassa. Nämä sisältävät myös mm. riskienhallinnan ja talouden hallinnan kestävyyden varmistamisen. Kaikki tämä vakuutettujen etujen turvaksi.

Edistämme lisäksi hyvien menettelytapojen noudattamista. Annamme niitä varmistavia suosituksia ja nostamme esiin hyviksi todettuja käytänteitä. Suositukset ovat nimensä mukaisesti suosituksia. Niiden noudattamattomuus ei johda seuraamuksiin, keskusteluihin korkeintaan. Vähintään itselleen onkin hyvä päätöksen pohjaksi perustella, miksi valvojan suosittelema tapa tai käytänne ei omaan tilanteeseen sovi. Sekin on hyvä käytäntö.