Vakuutussektorin seuraamusvalikoima kaipaa kipeästi täydennystä – keskeisenä tavoitteena finanssisektorin valvottavien yhdenmukainen kohtelu

Kirjoittaja Kaisa Forsström työskentelee Finanssivalvonnassa Vakuutusvalvonnan osastopäällikkönä. 

Jos valvojan työkalupakissa ei ole kunnollisia työkaluja, emme voi kaikkiin tilanteisiin puuttua riittävän tehokkaasti. Vakuutussektorin seuraamusvalikoimaa on syytä täydentää vaikuttavan valvonnan tueksi ja jotta finanssisektorin toimijoita kohdeltaisiin yhdenmukaisesti. 

Valvojana työvälineemme finanssisektorin eri alueilla eroavat, vaikka valvottaviemme toiminnassa on samankaltaista vahvaa yhteiskunnallistakin vastuuta ja vaikuttavuutta. Pankki- ja pääomamarkkinatoimijoille tavanomainen, valtiolle suoritettava seuraamusmaksu ei ole pääsääntöisesti mahdollinen seuraamus vakuutussektorilla. Samanlaisesta rikkeestä, josta pankki- tai pääomasektorilla saisi merkittävänkin seuraamusmaksun, vakuutussektorilla selviää julkisella varoituksella. 

Olemme Finanssivalvonnassa viimeisen vuosikymmenen ajan pyrkineet edistämään vakuutussektorin seuraamusvalikoiman laajentamista. Sosiaalivakuuttajien osalta euromääräinen seuraamus on ehdotettu maksettavaksi toimijoiden omaan käyttöön, kuten hallintoon osoitetuista varoista; ei esimerkiksi yhteisistä eläkevaroista. 

Julkinen varoitus käytännössä ainoa seuraamus sääntelyn noudattamattomuudesta 

Emme voi Finanssivalvonnassa määrätä vakuutusalan valvottavalle euromääräistä seuraamusmaksua vakuutustoimintaa koskevien toimialasäännösten rikkomisesta vastaavasti kuin muilla finanssisektorin toimialueilla. Hallinnollisista seuraamuksista on pääsääntöisesti käytettävissä vain julkinen varoitus.  

Rajalliset poikkeukset, joissa seuraamusmaksu on mahdollinen, liittyvät esim. vakuutuksen tarjoamiseen ja Suomessa merkityksettömän PEPP-asetuksen (eurooppalainen yksilöllinen eläkevakuutustuote, Pan-European personal pension product) laiminlyöntiin. Vakuutusalan valvottavalle seuraamusmaksu tai rikemaksu voidaan kuitenkin jo nyt joissakin tapauksissa määrätä muiden kuin vakuutustoimintaa koskevien erityislakien, esimerkiksi arvopaperimarkkinalain tai Finanssivalvonnasta annetun lain (raportointiin liittyen) pohjalta. Seuraamusvalikoima ei näin ollen ole tasapainossa. 

Julkisen varoituksen tehokkuus ainoana mahdollisena seuraamuksena on lisäksi vähintään kyseenalainen tilanteessa, jossa rikkomuksen julkisuus on toteutunut jo ennen seuraamuksen määräämistä. Alkuvuodesta 2025 lähtien Finanssivalvonnan tarkastusten tiivistelmät keskeisine havaintoineen ovat olleet luettavissa verkkosivuillamme. 

Finanssivalvonnan aloite vuodelta 2018 

Teimme 9.11.2018 sosiaali- ja terveysministeriölle (STM) ja valtiovarainministeriölle (VM) lakialoitteen Finanssivalvonnan käytettävissä olevia hallinnollisia seuraamuksia koskevan lainsäädännön muuttamiseksi. Esitimme ministeriöille, että taloudellisten sanktioiden, erityisesti seuraamusmaksun, käyttöä laajennetaan koskemaan myös vakuutusyhtiöitä. 

Ministeriössä katsottiin, että lakialoite on lähtökohtaisesti ymmärrettävä ja että säännösten yhdenmukaisuuteen on perusteltua pyrkiä siltä osin kuin se on mahdollista. Lainsäädäntöä ei toistaiseksi ole muutettu aloitteen perusteella. 

Miksi seuraamuskirjoa tulisi laajentaa? 

Epäyhtenäinen sääntely johtaa siihen, että finanssimarkkinoilla toimivat voivat joutua erilaiseen asemaan, vaikka niiden menettely olisi ollut samalla tavalla lainvastaista.  

Vakuutusalan sääntely on hallinnollisten seuraamusten näkökulmasta puutteellista etenkin taloudellisten seuraamusten osalta. Se vähentää mahdollisuuksiamme tarvittaessa tehokkaasti ja uskottavasti puuttua lainvastaiseen toimintaan. Käytettävissämme oleva julkinen varoitus on vaimea valvontaväline myös valvontahavaintojen julkisuus huomioon ottaen. Taloudellisilla seuraamuksilla vahvistettaisiin sekä ennaltaehkäisevyyttä että vaikuttavuutta. 

Myös eurooppalainen sääntelykehikko lähtee keskeisesti siitä, että valvojalla on oltava riittävät valtuudet sen varmistamiseksi, että vakuutus- ja jälleenvakuutusyritysten toiminta on asianmukaista. Jäsenvaltioiden on varmistettava, että valvontaviranomaisilla on tarvittavat keinot ja tarvittava asiantuntemus, valmiudet ja toimivalta huolehtia valvonnan päätavoitteesta eli vakuutuksenottajien ja edunsaajien suojelusta. 

Ruotsalaisilla jo käytössä laajempi valikoima 

Aloitteemme ei ole poikkeuksellinen. Ruotsissa vakuutussektorin valvojalla on jo käytössään vastaava mahdollisuus. Vuonna 2025 Finansinspektionen (FI) määräsi vakuutustoimijalle huomautuksen lisäksi 10 miljoonan kruunun (noin 915 000 euroa) seuraamusmaksun vakavista puutteista yhtiön sisäisessä valvonnassa ja kontrollitoiminnoissa. 

Seuraamuksia vain sääntelyn vastaisesta toiminnasta 

Kun valvottavan toiminta vastaa sääntelyssä sallittua, ei seuraamuksille ole tarvetta. Siksi seuraamusvalikoiman laajentaminen ei lähtökohtaisesti vaikuta toimijoihin tai niiden toimintamahdollisuuksiin. Yhtenäinen sääntely päinvastoin lisää kilpailuneutraliteettia eri toimijoiden välillä ja vahvistaa niiden kilpailukykyä. 

Tehokkailla hallinnollisilla seuraamuksilla on myös väärinkäytöksiä ennaltaehkäisevä vaikutus. Niihin tilanteisiin, joissa valvottavan toiminta ei täytä sääntelyn vaatimuksia esim. luotettavan hallinnon säännösten osalta, tarvitsemme valvojana riittävät keinot puuttua lainvastaiseen käyttäytymiseen.  

Laajentamisella ei olisi myöskään välittömiä taloudellisia vaikutuksia valvottaviin. Sääntelyä rikottaessa seuraamusmaksu voisi tulla maksettavaksi nykyistä useammin. 

Työvälineet valvonnan tavoitteiden tukena 

Finanssivalvonnan keskeisenä tehtävänä vakuutusalalla on mm. valvoa toimijoiden vakavaraisuutta sekä hallinnointi- ja ohjausjärjestelmiä vakuutettujen etujen turvaksi. Tämä puoltaa riittävien hallinnollisten seuraamusten olemassaoloa erityisesti näiltä osin.  

Tavoitteissamme ja strategiassamme seuraamusten laajentamista koskeva ehdotus liittyy paitsi vaikuttavaan valvontaan myös ennakoivuuteen ja ennakoitavuuteen. Seuraamusmaksu-sääntelyn laajentaminen vahvistaisi merkittävästi työvälineitämme sekä tukisi myös ennaltaehkäisevyyttä. Muutos lisäisi vaihtoehtoisia keinoja ja mahdollistaisi oikeasuhtaisten ja tehokkaiden hallinnollisten seuraamusten yhdenmukaisen käytön finanssisektorilla.