Lausuntopyyntö 2/2010 - 3.5.2010 

Finanssivalvonnan määräys- ja ohjekokoelman uudistaminen 

Finanssivalvonta pyytää lausuntoanne määräys- ja ohjekokoelman rakennetta koskevasta ehdotuksesta.

Lausunnot pyydetään toimittamaan 31.5.2010 mennessä Finanssivalvontaan osoitteeseen Finanssivalvonta, PL 103, 00101 Helsinki tai sähköpostitse osoitteeseen finanssivalvonta(at)finanssivalvonta.fi.

Julkistamme saadut lausunnot Internet-sivuillamme, ellette lausunnossanne erikseen kiellä julkistamista tai ellei Finanssivalvonnan salassapitovelvollisuudesta muuta johdu.

Tausta

Finanssivalvonnan norminanto koostuu tällä hetkellä Rahoitustarkastuksen standardeista ja Vakuutusvalvontaviraston antamista määräyksistä ja ohjeista, jotka Finanssivalvonnasta annetun lain siirtymäsäännöksen nojalla ovat sellaisenaan voimassa. Nämä poikkeavat kuitenkin rakenteeltaan niin paljon toisistaan, että ne on tarpeen yhtenäistää Finanssivalvonnan määräys- ja ohjekokoelmaksi. Finanssivalvonta julkaisi 18.9.2009 lausuntopyynnön, missä pyydettiin yleisiä kommentteja uudistustyön lähtökohdista.

Suurin osa lausunnonantajista kannatti sitä, että määräys- ja ohjekokoelmaan sisältyy tarpeen mukaan Finanssivalvonnan määräysten ja ohjeiden lisäksi myös lainsäädäntöä ja suosituksia/kannanottoja. Samalla kuitenkin korostettiin, että olennaista on erottaa selvästi Finanssivalvonnan sitova sääntely suosituksista.

Näkemykset siitä, pitäisikö kokoelman perusjaottelu pohjautua aihealueittaiseen vai instituutiokohtaiseen jaotteluun jakautuivat lausujien kesken. Enemmistö lausujista kannatti ensisijaisena jaotteluperusteena instituutiopohjaista jaottelua. Valvottavien ja listayhtiöiden välillä tunnistettiin laajasti olevan olennaisia eroja.

Lausunnoissa kannatettiin yleisesti sitovien normien ja suosituksen esittämistä samassa yhteydessä, mutta korostettiin, että ne on selkeästi erotettava toisistaan. Suositusten luonne tulisi lisäksi käydä ilmi niiden kirjoitusasusta.

Kokoelman helppokäyttöisyyttä ja ajantasaisuutta pidettiin tärkeänä. Internetin tuomia haku ym. mahdollisuuksia tulisi käyttää hyväksi.

Osapuolten kuulemista aikaisessa vaiheessa pidettiin hyvänä ja jatkossakin edellytyksenä toimivalle norminantoprosessille.

Ehdotuksen keskeiset lähtökohdat

Kehittämistyön lähtökohtana ovat olleet seuraavat näkemykset:

• Tavoitteena on johdonmukainen ja käytännönläheinen rakenne, joka on avoin muutoksille ja mukautuu toimintaympäristön muutoksiin.
• Standardi-nimikkeestä luovutaan.
• Rahoitustarkastuksen standardeissa käytetyistä reunamerkinnöistä mm. keinona erottaa sitova ja suositusluontoinen normisto luovutaan.
• Kokoelma jaotellaan aihealueiden mukaan. Tarvittaessa kunkin aihealueen sisällä ja yksittäisissä määräyksissä/ohjeissa otetaan huomioon instituutiokohtaiset eriyttämistarpeet sekä pienten ja suurten toimijoiden väliset erot.
• Finanssivalvonnan omien normien lisäksi lainsäädäntö ja tulkinnat on tarkoitus sitoa määräys- ja ohjekokoelmaan esimerkiksi viittauksin. Viittausten täsmällinen muoto harkitaan tapauskohtaisesti.
• Samaa asiaa koskevat sitovat määräykset ja suositusluonteiset ohjeet esitetään samassa yhteydessä, mutta selkeästi toisistaan erottuvina. Tarpeen mukaan annetaan myös esimerkkejä ja soveltamisohjeita.
• Tavoitteena on karsia tarpeeton eri valvottavia koskeva epäyhtenäisyys. Määräys- ja ohjekokoelman rakenteen uudistamisen ei tulisi johtaa sääntelyn määrän lisääntymiseen. Uudistamisessa vältetään yhdenmukaistamista yhdenmukaistamisen vuoksi. Mikäli eroavuudet johtuvat perusteettomasta lainsäädännön epäyhtenäisyydestä, Finanssivalvonta pyrkii vaikuttamaan lainsäädännön sisältöön.
• Raportointia koskevia määräyksiä ei koota omaksi kokonaisuudeksi, vaan raportointi hoidetaan kunkin aihealueen sisällä joko yksittäisessä "substanssimääräyksessä" tai tällaiseen liittyvässä erillisessä raportointimääräyksessä.

EU-säännösten huomioon ottaminen

Suuri osa finanssimarkkinoiden sääntelystä perustuu EU:sta tuleviin säännöksiin. Osa (direktiivit) saatetaan erikseen osaksi suomalaista lainsäädäntöä. Suoraan sovellettavien säännösten (asetukset) osuus on kuitenkin viime aikoina ollut kasvussa. Lisäksi ns. Lamfalussy-rakenteen mukaiset täytäntöönpanotoimenpiteet (ns. 2.tason sääntely) sisältävät osittain sellaista teknistä sääntelyä, mikä saatetaan voimaan Finanssivalvonnan määräyksin. EU:n valvojakomiteat (CEBS, CEIOPS ja CESR) ovat lisäksi antaneet erityyppisiä ei-sitovia suosituksia ja ohjeita. Valmisteilla olevan EU:n valvontarakenteen uudistuksen pohjalta uusille valvontaviranomaisille on tulossa mahdollisuus tietyissä tilanteissa antaa sitovia teknisiä standardeja.

EU-säännökset on tarkoitus sitoa tarkoituksenmukaisella tavalla osaksi määräys- ja ohjekokoelmaa. Sitovat EU-säännökset otetaan osaksi määräyksiä ja muihin viitataan tarpeellisilta osin. Varsinkin valvojakomiteoiden (ja tulevien viranomaisten) ei-sitovat suositukset ja ohjeet voivat olla suunnattu paitsi markkinaosapuolille myös kansallisille valvontaviranomaisille. Jälkimmäisessä tapauksessa ne voidaan ottaa esimerkiksi huomioon valvontakäytännössä eikä niitä ole aina tarpeen sisällyttää määräys- ja ohjekokoelmaan.

Ehdotus uuden määräys- ja ohjekokoelman rakenteeksi

Yllä mainittujen näkemysten pohjalta on laadittu liitteenä oleva ehdotus määräys- ja ohjekokoelman rakenteeksi. Rakenteen lähtökohtana on aihealueittainen jako, jota on täydennetty instituutiokohtaisella erottelulla sellaisten aihealueiden osalta, missä eri toimijoita koskeva lainsäädäntö tai toiminta eroaa merkittävästi. Arvopaperimarkkinoiden toimintaa, erityisesti liikkeeseenlaskijoita koskevat säännökset on koottu omaksi kokonaisuudeksi.

Kunkin aihealueen osalta on mahdollista tehdä tarvittavia lisäjaotteluja. Niin ikään yksittäisen määräyksen/ohjeen sisällä on mahdollista eriyttää vaatimuksia. Oheisen ehdotuksen yksityiskohtia on edelleen mahdollista muokata ehdotuksen jatkovalmistelussa. Päähuomio on kohdistettu pääotsikkotason kysymyksiin.

Yksittäisen määräyksen/ohjeen rakenne

Lausuntopyynnön liitteessä 2 on luonnos ehdotukseksi yksittäisen määräyksen/ohjeen rakenteeksi. Mallina on käytetty sisäisestä valvonnasta annettuja Vakuutusvalvontaviraston määräyksiä ja ohjeita sekä Rahoitustarkastuksen standardia. Sisäinen valvonta on yksi niistä alueista, joiden osalta on arvioitu keskeisten vaatimusten olevan yhtäläisiä kaikille valvottaville. Nyt esitetty luonnos on laadittu vain malliksi tätä lausuntopyyntöä varten eikä sen sisältö ennakoi tulevia sisäistä valvontaa koskevia määräyksiä ja ohjeita.

Ehdotuksen mukaan yksittäisen normipäätöksen sisältö luokiteltaisiin määräyksiin ja ohjeisiin. Määräys on Finanssivalvonnan laissa olevan valtuutuksen nojalla antama sääntö, jota on sitovana noudatettava. Ohjeeksi merkitty osuus voi sisältää erityyppistä tekstiä, kuten Finanssivalvonnan (ei velvoittavaa) suositusta, mutta myös viittauksia muihin säännöksiin, esimerkkejä tai soveltamisohjeita. Tekstin kirjoitusasu pyritään muokkaamaan siten, että se ilmentää selvästi tekstin luonnetta.

Ehdotettu rakenne mahdollistaa määräyksen ja ohjeen esittämisen tarpeen mukaan joustavasti asiakohtaisesti eroteltuna (ensin määräykset ja sitten ohjeet) tai tiettyä asiaa koskevan määräyksen täsmentämisen ohjeilla välittömästi määräystekstin jälkeen.

Määräyksen/ohjeen muutosmerkinnät ehdotetaan toteutettavaksi siten, että muutettujen kohtien oheen merkitään voimaantulopäivä. Lisäksi yksittäisen määräykseen/ohjeeseen liitetään erillinen muutoshistorian selventävä kohta.

Määräys- ja ohjekokoelman tekninen toteuttaminen

Määräys- ja ohjekokoelman käytettävyyteen vaikuttaa kokoelman rakenteen ja yksittäisten määräysten/ohjeiden selkeyden lisäksi tekninen toteutus. Kuten monissa syksyn lausunnoissa korostettiin erilaiset hakutoiminnot ja linkitykset voivat olennaisesti parantaa kokoelman käytettävyyttä. Finanssivalvonnan jatkotyön lähtökohtana on, että Finanssivalvonnan Internet-sivulla olevan hakutoiminnon avulla olisi mahdollista hakea tiettyä instituutiota koskevat määräykset ja ohjeet. Lisäksi harkitaan eri tapoja esittää määräyksiin ja ohjeisiin tehdyt muutokset sekä erillistä (tilattavissa olevaa) ilmoituspalvelua, joka ilmoittaisi tehdyistä muutoksista.

Muutoksen toteuttaminen ja aikataulu

Lausunnoista saadun palautteen pohjalta tehdään päätös uuden määräys- ja ohjekokoelman rakenteesta (arviolta kesäkuussa 2010). Uuden rakenteen pohjalta aloitetaan yksittäisten määräysten ja ohjeiden muuttaminen.

Lisätiedot

Lisätietoja Finanssivalvonnassa antaa johtava neuvonantaja Erkki Kontkanen (p. 010 831 5260, erkki.kontkanen[at]finanssivalvonta.fi) ja lakimies Jari Virta (p. 010 831 5245, jari.virta[at]finanssivalvonta.fi).

Liitteet 

Ehdotettu määräys- ja ohjekokoelman pääasiallinen rakenne
Esimerkki ohjeen/määräyksen rakenteesta

Jakelu

Valtiovarainministeriö
Sosiaali- ja terveysministeriö
Oikeusministeriö
Työ- ja elinkeinoministeriö
Suomen Pankki
Kuluttajavirasto
Arvopaperimarkkinayhdistys ry
Elinkeinoelämän keskusliitto ry
Eläkesäätiöyhdistys ESY ry
Eläketurvakeskus
Finanssialan keskusliitto ry
OP-Keskus osk
Paikallisosuuspankkiliitto ry
Säästöpankkiliitto ry
Työeläkevakuuttajat TELA ry
Suomen Asianajajaliitto ry
Keskuskauppakamari
Listayhtiöiden neuvottelukunta
KHT-yhdistys ry
Osakesäästäjien keskusliitto
Lähivakuutusryhmän Keskusliitto ry
Merimieseläkekassa (MEK)
Työttömyyskassojen yhteisjärjestö ry
Maatalousyrittäjien eläkelaitos (MELA)
Suomen Vakuutusmeklariliitto ry
Suomen Aktuaariyhdistys ry
Vakuutuskassat ry
Nasdaq OMX Helsinki Oy
Euroclear Finland Oy

Tiedoksi

Finanssivalvonnan johtokunta